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国外法律是怎么定义、登记、监管非政府组织(NGO)的?

非政府组织在社会经济生活中发挥着重要作用。完善非政府组织法律制度,将非政府组织的活动纳入法治轨道,有利于规范和引导社会组织健康有序发展,许多国家和地区都在相关法律中对非政府组织作了规定。本文梳理了部分国家和地区的非政府组织法律制度,涉及非政府组织的立法情况、组织形式、设立条件、活动领域、监督管理等内容。


立法情况


德国、法国、瑞士在民法中规定了非政府组织相关制度。德国还有《社团法》《基金会法》。法国有《非营利社团管理法》《文化赞助发展法》《国内安全法》《商法典》《刑法典》。

美国制定了《外国代理人注册法》,在联邦层面加强对外国代理人的监管。2012年美国国务院还公布了《非政府组织在美国的运作与管理》。英国、新加坡的《公司法》《慈善法》,澳大利亚的《慈善与非营利委员会法》都是与非政府组织相关的重要法律。加拿大制定了《非营利社团法》,还通过《所得税法》对非营利组织的税收问题作了规定。


非政府组织的定义和组织形式


欧盟《承认国际非政府组织法人地位的欧洲公约》相关文件规定,非政府组织是根据非营利目标建立的自愿性自治实体或组织,不包括政党。德国《社团法》规定,社团是指多个自然人或法人为共同目的自愿结合在一起(无论采取何种法律形式),能够有组织地形成意见的团体,但不包括政党。法国非政府组织有协会和基金两种形式。但98%以上的非政府组织,包括政党、商会、科研机构、宗教团体等均为协会。


美国法律没有明确界定非政府组织的概念。根据《非政府组织在美国的运作与管理》,公民社会组织是指,由公民自发组成的以增进共同目标或者利益为目的的社会组织,包括独立的公共政策研究和倡导组织、维护人权与促进民主的组织、人道组织、私人基金会、慈善信托组织、社团、协会,但不包括政党。英国非政府组织主要以基金会、慈善信托、志愿者社团、有限责任公司(非营利性企业)等形式建立。加拿大《非政府组织资金筹集手册》规定,非政府组织是独立于任何政府的组织,可为非营利组织、协会、团体,甚至是营利性组织。


关于登记注册


欧盟《承认国际非政府组织法人地位的欧洲公约》规定,外国非政府组织在其他国家活动,该国家有权要求其申请许可,但该组织不必为此建立新的分支机构。该许可仅应在破产、长期不活动或行为严重失当时才能被撤销。


在德国,普通社团无须登记,非营利性社团可以在初级法院登记,外国人社团和境外社团应当在成立后两周内向所在地主管部门登记。瑞士不要求协会进行登记,但对基金会管理较严格,设立了联邦基金会监管局,负责对基金会的成立、运行、财务状况等进行监管。


法国规定两个以上人员在不损害公共秩序、不分配利润的前提下均可成立协会。法律不禁止协会从事政治和商业活动,对本国和外国非政府组织也未作区分,但对非政府组织进行分类管理,不同的组织适用不同的税收、财务等制度。自由协会由两个以上人员自愿成立,不具有法人资格,无须登记。普通协会须向所在地的省政府登记。公益协会和基金须报内政部审批,并由行政法院批准,通常需满足以下条件:申报成立满三年,以公共利益为宗旨,活动范围覆盖全法国,拥有200名以上会员,年运行资金4.6万欧以上(大部分为自有资金而非公共补贴)且连续三个财务年度有盈余。宗教团体设立标准较高,且须经过行政法院批准。


美国非政府组织主要根据公司法在各州登记。境外非政府组织在美国各州开展活动前,须申请在该州开展活动的许可证。加拿大实行非政府组织自由设立制度,设立后无论注册与否均具有合法性。但三类人不能成立社团:一是18岁以下的,二是被法院宣布不具有成立社团资格者,三是破产者。


新加坡社团注册局负责社团注册。对非敏感性社团采取简易注册方式,在提交资料并缴纳注册费后即可注册。对涉及宗教、政治、人权及与外国政府和机构有关联的社团,社团注册局应当进行审查,包括应当符合社团定义、有适当名称、宗旨与活动不对国家利益构成威胁、政治性组织章程中应当注明不得接受国外资金等。另外,政治捐款注册局、公司与商业注册局也负责部分境外非政府组织的登记。

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禁止的活动


一是禁止政治性活动。英国规定慈善机构不得有政治目的,也不得从事与其慈善目的不相关的政治活动。加拿大规定,非政府组织不应从事党派政治活动。党派政治活动指直接、间接支持或反对任何政党或竞选公职的候选人的行为,包括公开表达政治行动诉求;公开争取公众支持或外国任何一级政府支持;三是在其有关材料中公开说明该组织活动目的是通过鼓动或组织施压手段,要求民选代表或公职人员支持、反对或变更或本国或外国的法律、政策或决定。新加坡禁止社团进行政治活动,禁止境外渗透性组织和个人到新加坡活动。


二是禁止危害国家安全等行为。欧盟《承认国际非政府组织法人地位的欧洲公约》规定,当非政府组织活动是为了以下目的时,本公约的规定不适用:侵害国家安全、公共安全或不利于防止混乱和犯罪,不利于保护健康或道德,不利于保护他人权利和自由,危害同他国关系或国际和平与安全。德国《基本法》规定,结社宗旨或者其活动与刑法抵触、违反宪法秩序或者民族谅解思想的,予以禁止。外国人社团(成员和领导人全部或大部分为外国人)应当遵守有关维护公共安全与秩序的法律规定,禁止以下行为:一是有妨碍或者危害德国政治决策、德国人与外国人或外国人群体间和睦共处、公共安全秩序以及德国其他重大利益的;二是与德国履行国际法义务相抵触的;三是支持在德国境外进行的其宗旨或者手段与国家尊重人类尊严的基本价值相悖的活动的;四是支持赞同或者提倡通过暴力实现政治、宗教或者其他诉求的;五是支持德国境内外提倡赞同或者威胁实施暴力袭击个人或者其他目标组织的。法国规定,非政府组织破坏公共秩序、违反公序良俗或破坏共和政体的,法院可以判决解散。瑞士《为维护国内安全采取相关措施的联邦法》规定,禁止社会组织直接或间接从事宣传、支持或以其他方式推动恐怖主义或极端暴力的行为。丹麦宪法规定,社会团体采用暴力,或以暴力、煽动暴力和对持异议者施加类似惩罚等形式以达到目的的,由法院予以取缔。


资金、财务等方面的监管



欧盟《承认国际非政府组织法人地位的欧洲公约》规定,非政府组织不应将自身活动产生的营利分发给成员或创始人。非政府组织应可自由募集和接受现金或实物形式资助,来源可以是本国公共机构,也可以是机构或个人捐助、他国或多边机构。接受公共支持的非政府组织可被要求每年向监管机构提供账户和活动情况,由独立的审计机构对其审计。


法国规定,所有接受政府补贴的非政府组织均须接受相关法院的审计监督。接受公众捐款或政府补贴达15.3万欧元以上的非政府组织必须公开账目,并聘请审计员对其财务进行审计。从事商业活动且营业规模达到一定额度的非营利组织必须公开账目,并聘请审计员对其财务进行审计。


丹麦《非商业基金会法》规定,基金会必须提交根据公认财会原则编制的年度账目。瑞典规定,非营利组织有义务进行会计记账,基金会应当在每个财年结束时制作财务年报并公布。


英国规定慈善机构必须保存财务记录,准备年度财务报告并应询对公众开放。慈善委员会有权指定人员对慈善机构年度财务数据进行审计。加拿大《非政府组织资金筹集手册》规定,非政府组织应当为接受的政府资助项目设立专门银行账户,银行账户间的转账应当受到严格限制并记录在案。社团董事应在每次年度会议上向社团成员公布年度财务报告。司法部可派遣官员对非政府组织进行审计。澳大利亚规定,所有注册的非营利组织应当提交年度信息声明,年收入超过25万澳元的非营利组织应当在下一年度的1231日前提交经审计的年度财务报告。


对境外非政府组织的监管


美国《外国代理人注册法》规定,从事政治活动的境外非政府组织代理人应当向美国司法部注册并披露其所代理的外国主体,报告有关资金、活动和领导层等方面的信息以及运作状况等。根据《非政府组织在美国的运作与管理》,境外非政府组织可在美国注册非营利组织。由外国政府资助的外国组织在美活动没有特殊限制,但须登记注册并进行税务申报。

德国规定,外国人社团和境外社团依主管机关要求应当报告如下事项:一是活动情况;二是如从事政治活动,应当报告成员姓名和地址以及资金来源和使用情况。基金会监管机关有权了解基金会所有事务,可视察基金会机构和设施,审查其业务执行和财务管理,可调取基金会报表。

新加坡涉及境外非政府组织的管理部门主要有社团注册局、政治捐款注册局、公司与商业注册局、警察部门、国安和内政部门、外交部等。相关注册局负责登记和日常管理,警察部门负责审批和发放活动许可证、调查和取缔非法活动,国安和内政部门在外交部配合下对具有渗透性质的境外非政府组织进行管控。

2016年年初,以色列议会审议了非政府组织透明法草案。该草案规定,活动经费半数以上来源于外国政府或者外国政治实体的非政府组织,应当向社会公布其资金来源,并在所有相关网页、广告、出版物等作出说明,在与议员、政府官员会面时,应当表明自己所在组织的经费多数来源于外国政府或者政治实体,否则将被处罚金。


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